Il sistema aeroportuale italiano. A una svolta verso il 2030

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Alessio Quaranta

Uno dei fattori che caratterizzano le società economicamente post-industriali e culturalmente post-moderne è lo sviluppo prodigioso dei sistemi di trasporto. Per il cittadino di un mondo sempre più interdipendente viaggiare è ormai una condizione esistenziale irrinunciabile, spesso un obbligo di lavoro, altrettanto spesso un momento di piacere legato all’attività turistica.

Per la sua rapidità e per il fatto di levarsi in volo l’aereo è forse il mezzo di trasporto che oggi meglio rappresenta l’aspirazione sociale al viaggio. Aspirazione che è diventata un bisogno professionale (accelerare i ritmi produttivi), un diritto (le vacanze retribuite), un’esigenza di status (conoscere luoghi lontani da quelli abituali) e che per tali motivi vede aumentare anno dopo anno il numero di passeggeri che utilizzano il mezzo aereo. Le cifre sono impressionanti. Nel 2010 negli scali aeroportuali di tutto il mondo sono transitati oltre 5 miliardi di passeggeri con un incremento del 6% rispetto all’anno precedente. Mentre negli aeroporti italiani si è passati da poco più di 90 milioni di passeggeri nel 2001 a quasi 139 milioni nel 2010. E per il futuro le stime sono in crescita sia per quanto riguarda il nostro Paese sia a livello planetario.
Dinanzi a tale evoluzione il trasporto aereo sta interessando sempre più discipline scientifiche al di fuori di quelle strettamente confinate tra gli addetti ai lavori. Solo per citare alcuni esempi ricordiamo il celeberrimo libro dell’antropologo francese Marc Augé, Non-luoghi (Elèuthera, Milano, 2009); la recente esperienza etnografica nello scalo di Londra Heathrow dell’umanista svizzero Alain De Botton, esperienza sfociata poi nell’eccellente: Una settimana all’aeroporto (Guanda, Parma, 2010); gli studi del sociologo italiano Marco Catino sulla prevenzione degli incidenti aeronautici e la teorizzazione del concetto di just culture (Da Chernobyl a Linate. Incidenti tecnologici o errori organizzativi? Bruno Mondadori, Milano, 2006).

Lo sviluppo quantitativo del trasporto aereo comporta dunque un aumento di complessità del fenomeno e naturalmente un pezzo giornalistico non può avere la pretesa di indagarne ogni aspetto. Tuttavia, un punto di vista privilegiato che può aiutarci a comprendere alcune dinamiche di un settore in crescita e in tumultuosa competizione (si pensi solo all’avvento delle compagnie low-cost) è senz’altro quello di un soggetto pubblico qual è l’Enac (Ente Nazionale Aviazione Civile). Come noto, tale Ente costituisce l’unica autorità di vigilanza, regolazione, controllo e certificazione dell’aviazione civile italiana. Il suo ruolo è dunque strategico per la definizione delle politiche del trasporto aero e della sicurezza. Proprio per questo motivo è utile fare il punto della situazione sulla condizione attuale dell’Enac e del suo interfacciarsi con vettori e gestori aeroportuali. Allo scopo abbiamo intervistato il suo giovane Direttore Generale, il dottor Alessio Quaranta, nella sede centrale dell’Ente ubicata a Roma in un’elegante palazzina a due passi dalla Biblioteca Nazionale.

Il Governo ha istituito l’Autorità dei Trasporti per la regolamentazione economica delle tariffe. Ciò significa che l’Enac si vede sottratta una competenza molto importante: la definizione dei corrispettivi per i servizi erogati dalle società di gestione aeroportuali. Si tratta di un colpo abbastanza duro. Quali sono le ricadute per l’Ente?

“Oggi come oggi è difficile dirlo, ma non drammatizzerei. Intanto la legge deve ancora finire di compiere il suo iter parlamentare. In secondo luogo, entro la fine dell’anno l’Enac deve portare a termine una serie di procedure già iniziate con il vecchio sistema. Ciò significa che attraverseremo una fase di transizione. Fase che ci vedrà sugli scudi per consolidare un sistema legato alla definizione delle tariffe aeroportuali che la norma stessa ci chiede di implementare prima dell’entrata in vigore della nuova Authority. Dunque, per il momento, sia dal punto di vista formale che sostanziale non cambia nulla”.

Tuttavia entro l’anno la nuova Authority dovrà essere operativa e per quella data la fase di transizione di cui lei parla sarà conclusa…

“Guardi, prima che l’Autorità sia definitivamente costituita occorre compiere diversi passaggi. Ad esempio: l’istituzione del Collegio entro il 31 maggio, la stesura dei regolamenti, l’assunzione di un primo contingente di quaranta persone e così via. Passaggi che mi lasciano presumere che ci vorrà un po’ più di tempo rispetto a quello stabilito”.

D’accordo, posto pure che si vada oltre la fine dell’anno dopo cosa accadrà?

“Molto dipenderà dalle personalità che entreranno a far parte del Collegio dell’Autorità. In linea di massima però credo che per l’Enac rimarrà uno spazio residuo di competenze. Certo, non più in via autonoma come oggi, ma tramite accordi da stipularsi con l’Autorità. La forma di tali accordi al momento non posso prevederla. Immagino che saranno di tipo interistituzionale. Staremo a vedere”.

Cosa le fa presupporre che l’Enac manterrà una parte della sue competenze in materia di tariffe?

“A pieno regime l’Autorità sarà dotata di un contingente complessivo di ottanta dipendenti. Si tratta di un apparato molto piccolo. Se lei pensa che dovrà sovraintendere alla regolazione economico-tariffaria di tutto il settore dei trasporti mi pare giocoforza che dovranno essere stipulati degli accordi con le amministrazioni interessate: noi, le ferrovie, la società autostrade. E se è vero che, rispetto alla questione tariffaria, il settore marittimo è da anni completamente liberalizzato non altrettanto si può dire di quello ferroviario. Il quale, al contrario, è indietro rispetto al pacchetto di liberalizzazione. Insomma all’Autorità il lavoro non mancherà di certo”.

Se non capisco male lei vede il ruolo dell’Autorità per le tariffe simile a quello dell’antitrust, della Consob, o del garante per l’editoria. E’ esatto?

“Direi di sì perché se uno va a leggere tutto quello che in maniera chiara viene trasferito all’Autorità in termini di funzioni si va molto al di là dell’autorità indipendente per sconfinare spesso nell’amministrazione attiva. Oltre alla scarsità di personale, obiettivamente l’Autorità ha delle difficoltà a intervenire. Pensi solo al monitoraggio e al controllo del comparto aereo. Insomma un’autorità indipendente dovrebbe svolgere unicamente una funzione regolatoria. Ossia la predisposizione di schemi generali poi utilizzabili dai soggetti interessati. Ecco perché credo che l’Enac avrà ancora un suo spazio in tema di tariffe”.

Resta il fatto che l’Enac vede ridotte le sue competenze istituzionali…

“Non c’è dubbio. E’chiaro che perdiamo un pezzettino di attività. Però da un punto di vista formale in realtà perdiamo poco o nulla. Sostanzialmente quello che perdiamo è la mancata attribuzione di nuove competenze. Per esempio la definizione degli schemi generali che come ente di riferimento avremmo elaborato noi, avremmo portato noi in CdA per l’approvazione e avremmo messo a disposizione del sistema affinché i gestori aeroportuali nella loro libera autodeterminazione -vincolata al rispetto del singolo schema ovviamente- trovino un accordo con gli operatori, in particolare i vettori del singolo aeroporto. E’ chiaro che questa è oggi una funzione trasferita all’Autorità ministeriale indipendente”.

Direi che proprio nella parola “indipendente” sta il nodo. L’Enac tutela un interesse: quello pubblico. Mentre la nuova Autorità per le tariffe è super partes.

“Indubbiamente. Quello che interessa alla Comunità europea è individuare un soggetto unico che svolga determinate competenze quasi fosse un giudice realmente terzo. Stabilito ciò la norma forse è stata scritta un po’ in fretta e mal si concilia con l’attività di sorveglianza su un operatore. Per questo motivo la nuova Autorità troverà dei meccanismi di colloquio con l’Enac. Vorrà dire che un domani per la struttura tariffaria noi non agiremo come braccio armato del Ministero ma dell’Autorità. Sia chiaro: tutto questo nella norma non c’è. E’ un percorso che va costruito in accordo tra istituzioni”.

Chiuso il capitolo regolamentazione delle tariffe continuiamo a parlare dei gestori aeroportuali ma da un altro punto di vista. A che punto sono i “Contratti di programma” di Fiumicino, Linate-Malpensa e Venezia?

“Milano è in dirittura d’arrivo. Per quanto ne so è già a Palazzo Chigi per la firma del DPCM approvativo. Dunque è questione di giorni. Il Contratto di programma con SAVE (società di gestione dell’aeroporto di Venezia nda.) è anch’esso in dirittura d’arrivo e non lo abbiamo ancora firmato perché c’é stata qualche piccola incomprensione con i ministeri vigilanti, incomprensioni che abbiamo chiarito. Consideri che gli stessi ministeri ci hanno messo fretta per firmare e consolidare il lavoro che avevamo svolto. Con Roma siamo un pochino più indietro. Nel senso che a luglio scorso in sede di Consiglio di Amministrazione abbiamo approvato, per così dire, la scatola vuota. L’abbiamo riempita di contenuti fino a qualche giorno fa e prossimamente si terrà la consultazione con gli utenti riguardante i nuovi corrispettivi. All’esito della consultazione trasmetteremo l’istruttoria di AdR (società di gestione degli aeroporti di Roma nda.) in modo che possa essere valutata dai ministeri che devono approvare il lavoro svolto. Per il Contratto di programma con AdR ci vorranno ancora almeno un paio di mesi per le consultazioni e poi i tempi tecnici ministeriali per la valutazione dell’attività e la relativa approvazione”.

Cambiamo argomento. Ryanair è diventata la più importante compagnia operante nel nostro Paese: 28,1 milioni di passeggeri movimentati nel 2011 contro i 25 milioni di Alitalia. Come commenta questa notizia?

“Guardi, sulle cifre nutro qualche perplessità. Sicuramente il dato di Ryanair è corretto. Però a me risulta che Alitalia viaggi da sola attorno ai 32 milioni di passeggeri. Se poi si aggiungono i passeggeri delle altre compagnie consociate al gruppo Alitalia-CAI andremmo ben oltre. Però poco importa la guerra dei numeri. In un mercato aperto come quello comunitario a noi, in quanto regolatori, non interessa chi sia il numero uno in termini di passeggeri trasportati. L’importante è che il sistema assicuri equa competitività, parità di trattamento e uguali possibilità per tutti”.

A commento del sorpasso di Ryanair su Alitalia il Presidente dell’Enac, Vito Riggio, ha rilasciato una dichiarazione con cui pur riconoscendo i meriti della compagnia low-cost afferma che tuttavia la competizione sembra un po’ truccata. Si riconosce in questa affermazione?

“Sì. E aggiungo che ha ragione il Presidente Riggio a chiedere al Presidente del Consiglio Monti -uno dei più grandi fautori dell’europeismo- di verificare con Bruxelles se è corretto che nel medesimo Paese ci sia una differenziazione di trattamento per operatori che svolgono la stessa attività. Perché questo è il nodo di tutta la questione. Badi bene: la risposta che le sto dando travalica dai compiti di istituto dell’Enac, né io sono un esperto di diritto comunitario. Però se lei tiene presente che Ryanair non applica ai lavoratori contratti italiani ma quelli irlandesi perché meno onerosi, e paga le tasse in Irlanda e non in Italia perché da noi sono più alte, è chiaro che a monte la competizione tra vettori risulta alterata. Insomma, non si parte dalla stessa base”.

Si stima che nel 2030 gli scali del nostro Paese passeranno dagli attuali 130 milioni di passeggeri a ben 230 milioni. Il sistema aeroportuale italiano si sta attrezzando per affrontare una simile crescita?

“La risposta è: sì e no. Sicuramente con la definizione degli ultimi Contratti di programma siamo riusciti a dare impulso al rinnovamento delle infrastrutture aeroportuali. Attualmente abbiamo in vigore cinque Contratti che riguardano realtà medio-piccole come Bari e Brindisi e medio-grandi come Bologna, Pisa, Napoli. Questi Contratti comportano investimenti, esclusivamente privati, per più di mezzo miliardo di euro. Ciò significa che abbiamo realizzato un sistema che funziona. Tenga poi presente che sono in dirittura d’arrivo i Contratti di Venezia, Palermo, Catania, Milano e speriamo di accelerare quelli di Roma e Cagliari. Se continua questo meccanismo di sviluppo, che mi auguro che venga ancor più agevolato dalla nuova Autorità per le tariffe, siamo sulla buona strada. Purtroppo ci sono delle ombre che riguardano Fiumicino. Se non viene sciolto il nodo fondamentale dell’assetto infrastrutturale del maggior aeroporto italiano -aeroporto che andrebbe ad assorbire una quota rilevante dei 100 milioni di passeggeri in più che si prevedono da qui al 2030- probabilmente tante opportunità le perdiamo. Per tale motivo è necessario chiudere al più presto il Contratto di programma con Aeroporti di Roma di cui parlavamo poc’anzi”.

Nel Piano nazionale degli aeroporti si parla di realizzare altri due scali: Viterbo e Grazzanise. Si passerebbe così a 49 scali complessivi sul territorio nazionale. Alcuni commentatori e diversi esponenti politici sostengono che sono troppi. Qual è la sua opinione?

“Il Piano a cui lei fa riferimento è solo uno studio preliminare che si limita a mappare gli scali esistenti con due considerazioni legate a decisioni politiche di costruire gli aeroporti di Viterbo e di Grazzanise. Ma questo studio non è il Piano nazionale degli aeroporti, strumento in corso di elaborazione da parte del Ministero e al quale anche l’Enac dà il proprio contributo. Detto questo il problema non è se 47 o 49 aeroporti sono tanti o pochi. Il problema è collocare ogni singola realtà aeroportuale in un proprio contesto di riferimento che sia coerente anche con la vocazione dello scalo. L’attenzione andrà inoltre focalizzata sulla definizione delle aree di accessibilità e di contorno che consentano di mettere in condizione l’aeroporto di funzionare correttamente. Il Piano nazionale degli aeroporti individuerà le priorità su cui indirizzare gli investimenti. Investimenti che per la maggior parte riguardano facilitazioni rispetto all’accesso: viario, ferroviario, in qualche caso portuale e via dicendo”.

Nel 2009, all’indomani della sua nomina a DG dell’Enac, lei affermò la necessità di potenziare la presenza dell’Ente negli aeroporti anche per garantire una maggiore vigilanza e sicurezza…

“Un piccolo chiarimento prima che lei prosegua. Il mio ragionamento non era finalizzato a rafforzare la nostra presenza sugli scali in termini numerici. Già all’epoca le costrizioni della finanza pubblica limitavano la possibilità di investire risorse economiche e umane sul territorio. Il mio ragionamento era legato a un recupero di autorevolezza, in particolare nei confronti del gestore aeroportuale. Soggetto che per capacità economiche, numero di personale e condizioni operative ha tante possibilità in più rispetto a quelle che abbiamo noi. Pensavo e penso che sia necessario trovare degli strumenti per consolidare il ruolo che dobbiamo svolgere nei confronti di tutti gli attori aeroportuali, a cominciare dal gestore aeroportuale, ma senza dimenticare gli enti di Stato, ovviamente in termini di coordinamento delle attività”.

Bene, allora quali sono gli strumenti che dal 2009 ad oggi l’Enac ha messo in moto per incrementare la propria autorevolezza sugli aeroporti?

“Uno è quello della formazione per riqualificare il personale e metterlo in grado di sostenere adeguatamente un confronto con gli altri protagonisti della vita aeroportuale. In questa direzione qualcosa è stato fatto ma molto resta ancora da fare. Purtroppo da anni siamo sottoposti a continui tagli di risorse economiche. L’altro elemento su cui ho puntato è il recupero della comunicazione tra sede centrale e periferia aeroportuale. Anche in questo caso però gli effetti positivi sono solo parziali”.

Confermo, il personale degli aeroporti si sente solo e qualche volta persino abbandonato dalle strutture centrali dell’Enac…

“E’ così. Probabilmente il personale del territorio vede il centro come un mostro sacro di difficile accessibilità. Allo stesso modo, forse, alcuni settori dal centro guardano gli uffici esterni come un qualcosa di poco comprensibile rispetto alla quotidianità della vita lavorativa. Non voglio dire che ogni singola realtà territoriale –una Direzione aeroportuale o una Direzione operazioni- sia un miniregno a sé stante. Però spesso sono realtà difficilmente penetrabili. In nostro obiettivo consiste nel costruire un rapporto professionale continuo e collaudato tra chi sta a Roma e chi sta lontano dalla capitale. Ancora non ci siamo riusciti nonostante qualche piccolo risultato”.

Qual è la causa principale che sinora ha impedito al centro dell’Enac di ottimizzare il rapporto con le sue sedi periferiche?

“Per molto tempo è mancato un raccordo tra chi dal centro doveva definire le regole e chi le applicava sul territorio. Spesso chi elaborava la norma lo faceva senza conoscere appieno la realtà territoriale e chi si trovava da applicarla altrettanto spesso non riusciva a comprendere la ratio che aveva portato a sviluppare quella norma. Il risultato è che ci si affidava e in larga misura ancora oggi ci si affida al buon senso e alla buona volontà dei singoli. Invece dobbiamo arrivare ad una standardizzazione dei comportamenti istituzionali. Ancora non ci siamo riusciti. Però qualche passo in avanti lo abbiamo fatto”.

In cosa consistono questi passi in avanti?

“Ad esempio abbiamo concentrato le attività di regolazione in un’unica struttura qui a Roma. Nella precedente esperienza organizzativa quasi ogni Direzione centrale aveva un suo pezzo di competenza regolamentare che riversava autonomamente sul territorio spesso senza coinvolgere chi doveva coordinare le attività in loco. Evidentemente tale iniziativa non è sufficiente, ma è un altro piccolo passo avanti verso un nuovo modello di organizzazione. Poi, per quanto mi riguarda, ho sempre lasciato la porta aperta ai Direttori di aeroporto per affrontare insieme piccoli e grandi problemi locali. Mi rendo conto che non basta, né io posso dedicare tutta la mia giornata lavorativa a questo tipo di interlocuzione. D’altra parte, non mi aspettavo che due anni bastassero per risolvere un problema strutturale che l’Enac si trascina dietro sin dalla sua nascita. Però ci si sto lavorando. Glielo posso garantire”.

Patrizio Paolinelli, La Voce dei Trasporti, n. 4, aprile 2012.

Cosa è il Contratto di programma

I Contratti di programma introducono per la prima volta, con cadenza quadriennale, regole condivise nella gestione degli aeroporti. Stipulati tra l’Enac e i singoli gestori sono uno strumento di regolazione economica per determinare le tariffe aeroportuali (diritti di approdo e partenza, diritti di sosta, corrispettivi per la sicurezza, corrispettivo per passeggeri a ridotta mobilità, diritti merci ecc.). Le tariffe sono stabilite a partire dall’ultima contabilità analitica certificata disponibile e tenendo conto: del Piano degli investimenti (a carico della società di gestione), delle previsioni di traffico e degli obiettivi di qualità e tutela ambientale che il gestore si impegna a raggiungere. Con il Contratto di programma le parti si danno dunque diritti e obblighi. Si tratta quindi di uno strumento normativo forte ma condiviso.
I Contratti di programma sono un importante punto di partenza nella trasformazione degli scali italiani in vere e proprie imprese, visto che progressivamente gli investimenti saranno sostenuti soltanto dalla leva tariffaria. Nel futuro gli aeroporti funzioneranno sempre più in autofinanziamento, introducendo una doverosa etica della responsabilità nell’amministrazione di beni pubblici.
Il nuovo assetto regolatorio degli aeroporti italiani si tradurrà automaticamente in maggiore qualità dei servizi per i passeggeri perché i Contratti di programma prevedono obiettivi dichiarati. Il passeggero pagherà soltanto i servizi di cui fruisce realmente: i costi degli investimenti non eseguiti verranno defalcati dalle tariffe aeroportuali.
Una volta approvato dal CdA dell’Enac Il Contratto di programma è sottoposto alla valutazione e conseguente validazione da parte del Ministero dell’Economia e dei Trasporti.

Le società di gestione aeroportuale
L’Enac ha completato l’affidamento in gestione totale degli aeroporti sui quali gravita oltre il 90% del traffico passeggeri.
Le attività affidate alle società di gestione riguardano, tra l’altro: l’esecuzione di lavori, la manutenzione ordinaria e straordinaria delle infrastrutture (piste, bretelle, piazzali, aerostazioni, uffici, strade di accesso e di raccordo); la predisposizione di servizi (fornitura di energia, illuminazione, acqua, riscaldamento, condizionamento, depurazione, smaltimento rifiuti, pulizia, informazioni); l’allestimento di strutture accessorie di comodità per gli utenti (ristoranti, negozi ecc.).
I gestori aeroportuali sono tenuti a versare allo Stato un canone di concessione per l’uso delle infrastrutture. Canone a fronte del quale percepiscono proventi che si possono distinguere in due categorie: “aviation” (diritti di approdo, partenza e sosta degli aeromobili, diritti di imbarco passeggeri), e proventi “non-aviation” (ricavi della gestione commerciale, affitti di spazi ecc.).

L’Enac, Autorità per l’aviazione civile
L’Enac (Ente Nazionale per l’Aviazione Civile), nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, agisce come unica Autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile.
L’Ente, nato nel 1997 (D.Lgs. 250/97), ha assorbito le funzioni precedentemente attribuite alla Direzione Generale dell’Aviazione Civile del Ministero dei Trasporti (Civilavia), al RAI (Registro Aeronautico Italiano) e all’ENGA (Ente Nazionale Gente dell’Aria).
L’Enac si occupa dei molteplici aspetti della regolazione dell’aviazione civile, del controllo e vigilanza sull’applicazione delle norme adottate, della disciplina degli aspetti amministrativo-economici del sistema del trasporto aereo.
Nello svolgimento delle proprie attività l’Enac opera conformemente alla normativa Comunitaria e agli standard internazionali indicati dall’Icao (International Civil Aviation
Organization) e dall’Easa (European Aviation Safety Agency).
Complessivamente i dipendenti dell’Enac sono 942. Di cui circa 350 a Roma, nella sede centrale, e il restante nelle sedi periferiche.

L’Enac sul territorio
L’Enac è presente nei maggiori scali italiani tramite 19 Direzioni Aeroportuali. Le quali svolgono numerose funzioni, tra cui: controllare le attività svolte in ambito aeroportuale da gestori, vettori e soggetti privati; cooperare alla verifica del rispetto del Contratto di programma da parte dei gestori; assicurare la verifica della qualità dei servizi aeroportuali, del rispetto della Carta dei diritti del passeggero, della Carta dei servizi dei gestori e la trattazione dei reclami dei passeggeri; garantire l’adozione di piani di emergenza.
L’Enac è inoltre presente su tutto il territorio nazionale con la propria struttura tecnica suddivisa in cinque Direzioni Operazioni (Torino, Venezia, Milano, Roma, Napoli). Queste ultime garantiscono la sicurezza del volo attraverso un’attività di certificazione delle imprese e dei prodotti, la qualificazione del personale tecnico e operativo.

L’Enac e la sicurezza
Centrale nel mandato istituzionale dell’Enac è il controllo della sicurezza, nelle accezioni di safety e di security.
Per safety si intende la sicurezza dal punto di vista della progettazione, costruzione, manutenzione ed esercizio degli aeromobili, nonché la valutazione dell’idoneità degli operatori aerei e del personale di volo.
Per security ci si riferisce alla sicurezza a terra, all’interno e all’esterno degli aeroporti per la prevenzione degli atti illeciti.

 Patrizio Paolinelli, La Voce dei Trasporti, n. 4, aprile 2012.

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